مدى جواز منح أعضاء الإدارة القانونية علاوة تشجيعية

أعضاء الإدارات القانونية – علاوة تشجيعية – جواز منحهم العلاوة التشجيعية

 

"  تبين للجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع أن أمر مدى جواز منح أعضاء الإدارات القانونية علاوة تشجيعية سواء إثر الحصول على درجة علمية أعلى من الدرجة الجامعية الأولى أو بسبب الإمتياز وبذل جهد خاص أو تحقيق إقتصاد فى النفقات أو رفع مستوى الأداء فى العمل هذا الأمر كان مثار بحث وموضعا للخلاف فى الرأى وجرى إفتاء الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع وقضاء المحكمة الإدارية العليا على ترجيح القول بعدم أحقية أعضاء الإدارات القانونية العلاوة التشجيعية بصورتيها آنفتى البيان فقد إنتهت الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع فى فتواها الصادرة بجلستها المنعقدة فى 30 أبريل سنة 1985 ( ملف رقم 86/4/1007 ) إلى ( عدم سريان قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 898 لسنة 1982 بمنح علاوة تشجيعية للعاملين الذين يحصلون أثناء الخدمة على مؤهلات علمية أعلى من الدرجة الجامعية الأولى على أعضاء الإدارات القانونية بالمؤسسات العامة والهيئات العامة التابعة لها بإعتبارهم من العاملين بكادرات خاصة ) كما سبق للجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع أن إنتهت بجلستها المنعقدة فى 15 من أبريل سنة 1987 وجلستها المنعقدة فى 8 من يونيه سنة 1988 إلى " عدم جواز منح مديرى وأعضاء الإدارات القانونية بشركات القطاع العام العلاوة التشجيعية المنصوص عليها بالمادة (50) من نظام العاملين بالقطاع العام الصادر بالقانون رقم (48) لسنة 1978 " ، وإنتهت فى فتواها ( ملف رقم 86/4/1080 ) بتاريخ 5/5/1987 وفتواها ( ملف رقم 86/4/224 ) بتاريخ 5/7/1988 وفتواها ( ملف رقم 86/4/1177 ) بتاريخ 7/11/1990 إلى ( عدم جواز منح العلاوة المقررة بالمادة ( 52 ) من نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم (47) لسنة 1978 إلى أعضاء الإدارات القانونية ) ، وإنتهت المحكمة الإدارية العليا بجلستها المنعقدة فى 29 من مارس سنة 1987 ( الطعن رقم 892 لسنة 28 القضائية ) إلى عدم جواز منح إعضاء الإدارات القانونية العلاوة التشجيعية المنصوص عليها بصدر المادة (52) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة المشار إليه ، ثم إنتهت بجلستها المنعقدة فى 23 من نوفمبر سنة 1996 ( الطعن رقم 561 لسنة 36 القضائية ) إلى عدم جواز منح أعضاء الإدارات القانونية العلاوة التشجيعية المقررة بصدر المادة (52) من نظام العاملين المدنيين بالدولة المشار إليه ، واعتبرت المحكمة الإدارية العليا فى حكمها سالف البيان القرار الصادر بمنح هذه العلاوة إلى هؤلاء قرارا ً معدوما ً لمخالفته للقانون مخالفة جسيمة تنحدر به إلى درجة الإنعدام ، بينما كانت الجمعية العمومية سبق لها أن إنتهت بجلستها المنعقدة فى 13 من مارس سنة 1996 ( ملف رقم 86/3/900 ) إلى ( أنه بالنسبة إلى مدى جواز منح أعضاء الإدارات القانونية العلاوات التشجيعية المقررة وفقا ً للتشريعات المنظمة لنظام العاملين المدنيين بالدولة أو القطاع العام فقد صار خلاف فى الرأى بشأنه وأن الخلف فى بيان مدى أحقية أعضاء الإدارات القانونية فى العلاوات التشجيعية والذى اقتضى العرض على الجمعية العمومية وبنظره أمام القضاء ليس من شأنه أن يصم القرار الصادر على نقيض ما جرى عليه الرأى من عدم جواز منح هذه العلاوة بعيب المخالفة الجسيم التى تهوى بالقرار إلى الإنعدام ، واعتمد اتجاه الجمعية العمومية والمحكمة الإدارية العليا سالف الذكر على حجج سردتها الجمعية العمومية فى فتواها الصادرة بجلستها المنعقدة فى 7 من نوفمبر سنة 1977 بقولها أن المشرع تحقيقا ً منه لاستقلال أعضاء الإدارات القانونية بالهيئات العامة وشركات القطاع العام وضمانا ً لحيدتهم فى أداء أعمالهم وضع تنظيما ً قانونيا ً خاصا ً يحدد المعاملة الوظيفية لهذه الفئة من العاملين كما خصهم بجدول مستقل للأجور والمرتبات ومسميات وظائفهم والغرض من تقرير هذا النظام ولم يجز الرجوع إلى أحكام العاملين المدنيين بالدولة أو القطاع العام فى المسائل التى لم يتناولها بالتنظيم فيما لا يتعارض مع طبيعة نظامهم الوظيفى المستقل ، ويبين من إستقراء أحكام هذا النظام الوظيفى أن القانون رقم 47 لسنة 1973 قد حدد المعاملة المالية لشاغلى الوظائف القانونية من مرتبات وعلاوات بجدول مستقل ونظم استحقاقهم بدلات التفرغ بحكم خاص وناط تقدير كفايتهم بجهة مستقلة عن السلطات الرئاسية للجهات التى يعملون بها وذلك تحقيقا ً للغاية من تقرير هذا النظام الخاص ومن ثم يعتبر هذا القانون هو الأساس فى تحديد معاملاتهم المالية بحيث ينطبق عليهم أحكامه سواء كانت أقل أو أكثر سخاء من تلك الواردة بالتشريعات المنظمة لأوضاع العاملين المدنيين بالدولة أو القطاع العام ولا يجوز كقاعدة عامة إهدار أحكام هذا النظام الخاص للغرض الذى من أجله وضع القانون الخاص وإعمالا ً لأحكام قانون قصد المشرع استبعاد تطبيق أحكامه على هذه الفئة من العاملين وترتيبا ً على ما تقدم ولما كان الثابت إن العلاوات التشجيعية المقررة بحكم المادة (50) من القانون رقم 48 لسنة 1978 هى أثر من آثار تقدير الكفاية الذى يخضع لرقابة وتقدير السلطات الرئاسية فى الجهات المخاطبة بأحكام هذا القانون والذى حرص المشرع على إستبعادها بالنسبة لشاغلى وظائف الإدارات القانونية ومن ثم فإنه يتعين إستبعاد تطبيق أحكام هذه العلاوة على هذه الفئة من العاملين.

 

ولا يسوغ القول بأن المادة 24 من القانون رقم 47 لسنة 1973 قد أجازت الرجوع إلى أحكام التشريعات السارية فى شأن العاملين المدنيين بالدولة أو القطاع العام فيما لم يرد به نص خاص ذلك أن تطبيق هذه التشريعات على العاملين بنظام وظيفى خاص لا يتم بصورة تلقائية بل لابد أن يكون هذا التطبيق متفقا ً والنصوص القانونية التى تنظم تلك النظم الخاصة وطبيعة الوظائف التى يحكمها والغاية من تقرير النظام الخاص وهو ما لم يتحقق فى الحالة المعروضة إذ أن الثابت وفقا ً لما تقدم أن هناك تعارضا ً بين تحقيق استقلال أعضاء الإدارات القانونية من ناحية وبين حصولهم على العلاوة التشجيعية المقررة وفقا ً لأحكام هذه التشريعات.

 

من ناحية أخرى تبين للجمعية العمومية بعد إستعراضها سابق إفتائها وما جرى عليه قضاء المحكمة الإدارية العليا فى هذا الموضوع الذى ثار حوله الخلاف فى الرأى على نحو إقتضى عرضه على الجمعية العمومية تبينت الجمعية العمومية أن  المشرع فى القانون رقم 47 لسنة 1973 بشأن الإدارات القانونية فى إفصاح جهير واضح العبارة وقاطع الدلالة قضى فى المادة (24) من قانون الإدارات القانونية المشار إليه بوجوب اللجوء فيما لم ينظمه هذا القانون من شئون أعضاء الإدارات القانونية إلى الأحكام السارية بشأن العاملين المدنيين بالدولة أو القطاع العام على حسب الأحوال وكذا اللوائح والنظم المعمول بها فى الجهات المنشأة بها الإدارات القانونية مما لا مناص معه من الإنصياع لما قضى به المشرع على هذا النحو وعدم جواز الإنقطاع بصفة مطلقة فى شئون أعضاء الإدارات القانونية عن الأحكام العامة التى تسرى على العاملين بالجهات المنشأة بها الإدارات القانونية بمقولة أنه لأعضاء الإدارات القانونية قانونهم الخاص الذى يسرى وحده عليهم دون غيره لما فى هذا القول من تعارض مع حكم المادة 24 من قانون الإدارات القانونية آنف البيان وتعطيل لتطبيقه .

 

تبينت الجمعية العمومية أنه سبق للمحكمة الإدارية العليا أن إنتهت بجلستها المنعقدة فى 2 من مارس سنة 1986 ( الطعن رقم 2720 لسنة 31 القضائية ) إلى أن " أحكام التحقيق ونظام تأديب أعضاء الإدارات القانونية تطبق فى شأنها القواعد الواردة فى القانون رقم 47 لسنة 1973 ( المادتان 22 و 23 ) وفيما لم يرد بشأنه نص فى هذا القانون يعمل بأحكام التشريعات السارية بشأن العاملين المدنيين بالدولة أو القطاع العام على حسب الأحوال وكذلك القواعد والنظم المعمول بها فى الجهات المنشأة بها الإدارات القانونية وذلك بالتطبيق لنص المادة 24 من القانون رقم 47 لسنة 1973 فى شأن الإدارات القانونية بالمؤسسات العامة والهيئات والوحدات التابعة لها .

 

 وتبينت الجمعية العمومية كذلك أنه سبق لها أن غنتهت بجلستها المنعقدة فى 7/1/1987 ( ملف رقم 86/6/358 ) إلى أن " القانون رقم 47 لسنة 1973 المشار إليه قد جاء خاليا ً من بيان الإجراءات التى تتبع فى حالة التعيين من الخارج وإذ أحال هذا القانون فى المادة 24 منه إلى أحكام القانون رقم 47 لسنة 1978 فيما لم يرد به نص وكان هذا القانون الأخير قد استلزم الإعلان عن الوظائف الخالية وناط بالسلطة المختصة تحديد الوظائف التى تشغل عن طريق الإمتحان وتلك التى تشغل بدون امتحان ، ومن ثم فإنه يتعين إتباع الإجراءات المحددة بالقانون المحال إليه عند شغل الوظائف الخالية وإرجاء الإمتحان فى الأحوال المقررة " ثم إنتهت بجلستيها المنعقدتين فى 4/10/1995 وفى 20/3/1996 ( ملف رقم 86/3/898 ) و ( ملف رقم 86/6/498 ) إلى أن حكم المادة 25 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة المشار إليه الذى يقضى باحتفاظ العامل بأجره السابق فى وظيفته متى كان يزيد على بداية الأجر المقرر للوظيفة المعين عليها العامل ولا يتجاوزه يسرى على أعضاء الإدارات القانونية بإعتباره مكملا ً للأحكام التى تضمنها القانون المنظم لشئونهم الوظيفية رقم 47 لسنة 1973 .

 

لاحظت الجمعية العمومية أنها قد ولت وجهها شطر الشريعة العامة فيما يتعلق ببعض شئون أعضاء هيئة التدريس بالجامعة وأعضاء هيئة الشرطة وأعضاء مجلس الدولة والهيئات القضائية رغما ً عن أنه لكل من هؤلاء قانونا ً خاصا ً ونظاما ً مستقلا ً وكادرا ً خاصا ً بما يضمه من مزايا وإمتيازات ونسق قانونى متميز وقد إفتت الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع بجلستها المنعقدة فى 18/1/1984 ( ملف رقم 86/6/270 ) بسريان أحكام المادة 70 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة والمتعلقة بأحقية العاملة فى اجازة رعاية الطفل على العاملات المخاطبات بأحكام قانون تنظيم الجامعات الصادر بالقانون رقم 49 لسنة 1972 ( ملف رقم 86/6/270 ) ، كما إنتهت الجمعية العمومية بجلستها المنعقدة فى 3/4/1985 ( ملف رقم 86/6/286 ) إلى سريان الفقرة الثانية من المادة 63 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة والتى تنص على أنه " ويجوز تشغيل العامل فى هذه العطلات بأجر مضاعف إذا إقتضت الضرورة ذلك أو يمنح أياما ً عوضا ً عنها " على هيئة الشرطة ( ملف رقم 86/6/286 ) ، وأفتت الجمعية العمومية أيضا بجلستها المنعقدة فى 25/6/1986 ( ملف رقم 86/6/340 ) بأحقية أعضاء الهيئات القضائية وهيئة الشرطة وهيئة التدريس بالجامعات فى صرف مقابل رصيد اجازاتهم الإعتيادية وفقا ً لحكم المادة 65 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة والتى لم يرد بقوانين هذه الجهات ما يماثل حكمها أو يناقضه، ثم أكدت على ذلك بجلستها المنعقدة فى 2 من أكتوبر سنة 1996 ( ملف رقم 86/4/504 ) فيما إنتهت إليه من أن الأجر الذى يتخذ أساسا ً لصرف مقابل رصيد الإجازات الإعتيادية لأعضاء الهيئات القضائية عند إحالتهم إلى المعاش لبلوغهم السن القانونية هو الأجر الأساسى مضافا ً إليه العلاوات الخاصة تأسيسا ً على أن نص المادة 65 من القانون سالف الذكر قد ورد واضح العبارة قاطع الدلالة فى أن مقابل رصيد الإجازات الإعتيادية الذى يصرف للعامل لدى بلوغه السن القانونية هو الأجر الأساسى مضافا ً إليه العلاوات الخاصة .

 

 وأوردت الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع فى فتواها ملف رقم (86/4/1186 ) الصادرة بجلسة 17/1/1996 قولها " ومن حيث إن إفتاء الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع قد استقر على سريان أحكام قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة بوصفه الشريعة العامة فى مجال التوظف على المعاملين بكادرات خاصة فيما لم تتناوله تلك الكادرات من مسائل بالتنظيم طالما أنها لا تتعارض مع أحكام تلك الكادرات أو طبيعة الوظائف التى تحكما أو كان التنظيم الذى أورده الكادر الخاص لا يحول دون تطبيق تلك الأحكام التى تضمنها القانون العام والتى لا مثيل بالكادر الخاص على المعاملين به ... ولما كان الثابت مما تقدم إن قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 قد جاء خلوا ً من نص مماثل لحكم المادة 41 مكررا ً من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الذ إستحدث فى تاريخ لاحق على العمل بأحكامه بمقتضى القانون رقم 115 لسنة 1983 وإن هذا الحكم لا يتعارض وأحكام قانون مجلس الدولة ، ومن ثم يتعين تطبيق حكم المادة 41 مكررا ً المشار إليه على السادة أعضاء مجلس الدولة ومن تتوافر فى شأنهم إستحقاق العلاوة الإضافية المقررة به .

 

 وإنتهت الجمعية العمومية أيضا ً بجلستها المنعقدة فى 3 من نوفمبر سنة 1993    ( ملف رقم 86/3/886 ) إلى تطبيق المادة 38 من قانون نظام العاملين المدنيين المشار إليه والتى تنص على أنه " يصدر قرار الترقية من السلطة المختصة بالتعيين وتعتبر الترقية نافذة من تاريخ صدور القرار بها ويستحق العامل الأجر المقرر للوظيفة المرقى إليها أو علاوة من علاواتها أيهما أكبر إعتبارا ً من هذا التاريخ .." على بعض السادة مستشارى مجلس الدولة عند ترقيتهم إلى وظيفة مجلس الدولة ، وإستعرضت الجمعية العمومية فتواها ( ملف رقم 86/2/274 ) وفتواها ( ملف رقم 86/2/247 ) الصادرتين بجلسة 22/3/1995 وتبين لها أنه سبق لها بحث العلاقة بين الخاص والعام من القوانين وأوردت فى هذا الشأن قولها إن " فكرة النظام المتكامل الذى يمنع من تطبيق أحكام نظام عام من خارجه لما لم يتعرض له من أحكام فرعية لا تصدق إلا فى حالة العلاقة بين القانون اللاحق والقانون السابق إذ بفيد فى هذه الحالة نسخا ً كليا ً ضمنيا ً للقانون السابق ، أما بالنسبة إلى العلاقة بين الخاص والعام من القوانين والنظم فإنها علاقة تقوم تقوم بين نظامين قائمين معا والتنظيم الخاص يورد ما يناسب الخصوص من أحكام تاركا ً غيرها محكوما ً بالتنظيمات العامة والقول بغير ذلك يقطع تماما ً أية إمكانية لتطبيق أحكام قوانين العاملين على أى من النظم الخاصة بالقضاء أو الجامعات أو الجيش أو الشرطة أو السلك الدبلوماسى "

 

ومن ذلك كله يبين أن المشرع لم يختص أعضاء الإدارات القانونية بجدول مالى مستقل بما يجعلهم من ذوى الكادرات الخاصة علىالنحو الذى يحول دون إستفادتهم من العلاوة التشجيعية المقررة لغيرهم من العاملين بالجهات التى يعملون بها ، وقد قضت المادة (1) من القانون رقم 1 لسنة 1986 المشار إليه بأن يستبدل الجدول المرفق بالقانون رقم 47 لسنة 1978 بنظام العاملين المدنيين بالدولة والجدول المرفق بالقانون رقم 48 لسنة 1978 بشأن نظام العاملين بالقطاع العام على حسب الأحوال بالجدول المرفق بالقانون رقم 47 لسنة 1973 المشار إليه .

 

 وفضلا ً على ذلك حسبما نطقت به الأعمال التحضيرية للقانون رقم 1 لسنة 1986 المشار إليه مما ثبت بمضبطة الجلسة العشرين لمجلس الشعب المعقودة فى 14 من يناير سنة 1986 أن ثمة " مفارقات فى التطبيق بأن وقع ظلم على محامى الإدارات القانونية بالهيئات وشركات القطاع العام وهم المنوط بهم أصلا ً حماية المال العام وتحقيق العدالة بين العاملين بهذه الشركات والهيئات فكان لا يمكن ولا يعقل أن المنوط بهم تحقيق العدل والعدالة بين العاملين وحماية المال العام أن يشعر أن غبنا ً أو ظلما ً وقع عليه وإن أقرانه فى الهيئة سبقوه فى الدرجات والترقيات والمرتبات والعلاوات .. وأن الهدف أساسا ًهو المساواة الكاملة بين العاملين فى الإدارات القانونية وزملائهم العاملين فى نفس الموقع الذين يخضعون لقوانين القطاع العام والهيئات العامة ".

 

 وإذا كان قصد المشرع حسبما يبين مما سلف فى معاملة أعضاء الإدارات القانونية هو تحقيق المساواة بينهم وبين العاملين بالجهات المنشأة بها الإدارات القانونية باعتبار هؤلاء من العاملين بهذه الجهات فمن ثم يكون القول بمنح العلاوة التشجيعية بصورتيها آنفتى البيان إلى أعضاء الإدارات القانونية متى توافر فى شأنهم شروط منحها فيه تحقيق لقصد المشرع فضلا ً عن أنه تطبيق لصريح ما فرضه المشرع بالمادة 24 من قانون اإدارات القانونية المشار إليه ويتماشى والنهج الذى سار عليه إفتاء الجمعية بشأن اللجوء إلى أحكام الشريعة العامة فيما لم يرد بشأنه نص فى القوانين الخاصة ويتفق الكيل الذى كيل به لغير أفراد هذه الطائفة من ذوى النظم والكادرات الخاصة فى المسائل التى لم تنظمها قوانينهم الخاصة .

 

 ولا محاجة فى ذلك بالقول بتعارض منح هذه العلاوة التشجيعية وأحكام قانون الإدارات القانونية المشار إليه من حيث الإستقلال الذى أراد المشرع كفالته لأعضاء الإدارات القانونية فى مواجهة السلطة المختصة بالجهات التى يعملون بها إذ الأساس فى منح هذه العلاوة بصورتيها آنفتى البيان هو تقدير الكفاية بمرتبة ممتاز والحصول على مؤهل علمى أعلى من الدرجة الجامعية الأولى يكون متصلا ً بعمل الوظيفة ويرجع فى تقدير ذلك إلى لجنة شئون العاملين . ولما كانت كفاية أعضاء الإدارات القانونية تقدر بعدة مراتب فى ذروتها مرتبة ممتاز وهى التى تلزم لمنح العلاوة التشجيعية وأن تقدير كفاية هؤلاء يتم بمعزل عن السلطة المختصة إذ تقوم به إدارة التفتيش الفنى بوزارة العدل المشكلة بموجب المادة (9) من قانون الإدارات القانونية المشار إليه ، كما وأنه يقوم مقام لجنة شئون العاملين بالنسبة لأعضاء الإدارات القانونية لجنة شئون مديرى وأعضاء الإدارات القانونية المنصوص عليها بالمادة 17 من قانون الإدارات القانونية المشار إليه وهذه اللجنة فى تشكيلها وقراراتها عن السلطة المختصة بالجهة الإدارية المنشأة بها الإدارات القانونية وستكون هذه اللجنة هى المنوط بها إبداء الرأى كما هوالحال بالنسبة للجنة شئون العاملين بالنسبة للعاملين من غير أعضاء الإدارات القانونية بالجهة الإدارية فيما يتعلق بمدى إتصال المؤهل الأعلى بعمل الوظيفة التى يشغلها عضو الإدارة القانونية الذى يحصل على مؤهل أعلى من الدرجة الجامعية الأولى أثناء الخدمة ومن ثم لا يتعارض القول بجواز منح هؤلاء العلاوة التشجيعية المقررة للعاملين بالجهات المنشأة بها الإدارات القانونية مع أحكام قانون الإدارات القانونية المشار إليه أو الإستقلال الذى أراد المشرع كفالته لهؤلاء .

 

 مؤدى ذلك : جواز منح أعضاء الإدارات القانونية العلاوة التشجيعية.

 

( فتوى رقم 722 بتاريخ 28/6/1997 – ملف رقم 86/4/1353 – جلسة 21/5/1997).